« La ‘Bonne Gouvernance’ est-elle une Bonne Stratégie de Développement ? » (2007)

« La ‘Bonne Gouvernance’ est-elle une Bonne Stratégie de Développement ? » J. Ould Aoudia et N. Meisel (2007)  – Document de travail de la Direction Générale du Trésor (France) et Document de travail de l’AFD.

Résumé : Nouvelles données, nouveaux concepts, nouveaux résultats : ce travail offre des outils pour repenser le rôle de la ‘bonne gouvernance’ dans les stratégies de développement. Qu’est-ce que la ‘bonne gouvernance’ ? La transparence de l’action publique, le contrôle de la corruption, le libre fonctionnement des marchés, la démocratie et l’Etat de droit. Avec la stabilisation macro-économique, la ‘bonne gouvernance’ s’est imposée comme impératif universel des politiques de développement depuis les années 1990.

Pourtant, à l’aide d’une nouvelle base de données (Profils Institutionnels 2006), nous montrons que si la ‘bonne gouvernance’ est corrélée au niveau de développement (le PIB par tête), elle n’est pas corrélée à la vitesse de développement (la croissance de moyen-long terme). Pourquoi ? Parce qu’elle ne touche pas aux ressorts du changement institutionnel, économique, politique et social. Nous élaborons donc de nouveaux concepts pour analyser la réalité de la gouvernance dans les pays en développement, et les testons à l’aide de la base de données « Profils Institutionnels ».

Nous identifions ainsi les capacités de gouvernance dont les pays en développement ont vraiment besoin : la ‘bonne gouvernance’ ne ressort pas comme une priorité pour le décollage économique. Elle le devient dans un second temps, ainsi que l’ouverture du système de régulation sociale, lorsque, bénéficiant d’une croissance soutenue et prolongée, un pays cherche à converger avec les pays développés. Dans les autres pays en développement (non-convergents), la priorité réside dans la construction de capacités d’anticipation stratégique et de coordination entre élites. Nous proposons alors une définition élargie de la gouvernance (la ‘gouvernance pour le développement’) et de nouveaux indicateurs pour la mesurer.

Mots clés : Institutions, Gouvernance, Corruption, Informel, Développement, Croissance, Ordre social.

JEL : C8, K0, O10, O17, O4, O57, P0, P1.

Abstract : New data, new concepts, new results: This working paper offers tools to rethink the role of ‘good governance’ in development strategies. What is ‘good governance’? Transparency of public action, control of corruption, free operation of markets, democracy and the rule of law. With macroeconomic stabilisation, ‘good governance’ has imposed itself as a universal imperative in development policies since the 1990s.

Yet, with the help of a new database (the 2006 Institutional Profiles database), we show that there is a correlation between ‘good governance’ and the level of development (per capita GDP), but there is no correlation between it and the speed of development (medium-to-long-term growth). Why? Because it does not touch on the driving forces behind institutional, economic, political and social change. We therefore elaborated new concepts to analyse the reality of governance in developing countries, and tested them with the help of the ’Institutional Profiles’ database.

In this way, we identified the governance capabilities that developing countries truly need: ‘good governance’ does not emerge as a priority for economic take-off. It becomes one later, along with the opening of the social regulation system when, having experienced sustained and lengthy growth, a country seeks to converge with developed countries. In other, non-converging developing countries, the priority is to built capacities for strategic vision and co-ordination among elites. We therefore propose a wider definition of governance (‘governance for development’) and new indicators to measure it.

Keywords: Institutions, Governance, Corruption, Informal, Development, Growth, Social order

JEL: C8, K0, O10, O17, O4, O57, P0, P1.

 

L’écriture n’est que l’ombre de l’oralité.

Amadou Hampâté Bâ

 

Questions auxquels ce texte apporte des éléments de réponse :

– Les réformes de ‘bonne gouvernance’ sont-elles efficaces pour faire décoller les économies en développement ?

– De quelles capacités de gouvernance les pays en développement ont-ils vraiment besoin ?

INTRODUCTION

La croissance à long terme d’une économie reste un phénomène encore largement inexpliqué. Cela vaut pour les décollages économiques menés depuis 60 ans par un nombre limité de pays d’Asie de l’Est, mais aussi pour le Japon de la fin du XIXème siècle. En remontant dans le temps, nous nous interrogeons encore sur les causes qui ont singularisé une petite partie de l’humanité du reste du monde, la péninsule européenne.

Dès le XIXème siècle, les économistes ont identifié le rôle des facteurs de production que sont le capital et le travail dans la croissance. Les modèles économiques élaborés ultérieurement expliquent en partie la croissance à long terme par la mobilisation de ces facteurs. Mais en partie seulement : il reste un large facteur inexpliqué, que les économistes ont associé au progrès technique et à la façon dont les facteurs sont combinés entre eux.

L’économie institutionnelle est alors intervenue, notamment dans le dernier quart du XXème siècle, qui a ouvert des voies nouvelles. Si l’augmentation des quantités de capital et de travail a un impact positif sur la croissance, qu’est ce qui permet (ou non) la mobilisation de ces facteurs de production ? En outre, il ne suffit pas de mobiliser massivement ces facteurs pour assurer une croissance durable : qu’est-ce qui rend cette mobilisation efficace dans la durée ?

Douglas North apporte réponse à ces questions : ce sont les règles du jeu en vigueur dans les sociétés, reliant l’ensemble des acteurs sociaux, y compris l’Etat, qui modèlent les comportements et les anticipations et concourent (ou non) à la croissance. Ces règles du jeu, ce système d’incitations, ce sont les institutions, qu’elles soient formelles ou informelles. Ces règles créent, à des degrés divers et selon de multiples modalités, le cadre essentiel qui permet à un agent de nouer (ou non) une transaction avec autrui, de s’engager (ou non) dans un projet à long terme (investir, éduquer ses enfants), actes qui sont au cœur de la création de richesse et de son extension, la croissance économique. Ce cadre procure (ou non) l’élément fondamental du processus de création de richesse : la réduction de l’incertitude. Cette réduction de l’incertitude, c’est la confiance que les individus ont dans le respect des règles au niveau de l’ensemble de la société. C’est elle qui sécurise les transactions et les anticipations des acteurs.

Le questionnement se déplace ainsi vers les facteurs qui génèrent cette confiance entre acteurs, qui permettent de réduire l’incertitude dans les relations économiques, sociales et politiques. Quels sont ces facteurs ? Comment les susciter ?

Sur le terrain des politiques de développement, les Institutions Financières Internationales ont apporté une réponse de facto à ces questions en proposant un outillage opérationnel décalqué des institutions existantes dans les pays développés. Cet outillage, c’est la ‘bonne gouvernance’ : droits individuels respectés, contrats sécurisés, administration efficace, institutions politiques démocratiques. Cette ‘bonne gouvernance’ est présentée comme solution universelle permettant de générer la confiance nécessaire à la croissance économique. Il est demandé aux pays en développement de s’approprier cet outil, formulé comme un ensemble de mesures techniques, pour que le processus de développement s’amorce.

 La ‘bonne gouvernance’ laisse toutefois en suspens plusieurs questions majeures.

Installée parmi les priorités des programmes d’aide au développement par tous les bailleurs depuis plus de dix ans, la ‘bonne gouvernance’ suscite de sérieuses interrogations :

  • tout d’abord sa transférabilité dans les pays en développement : les politiques d’aide à la ‘bonne gouvernance’ ont-elles amélioré la gouvernance dans ces pays ?
  • en second lieu, son efficacité en termes de croissance : les réformes de ‘bonne gouvernance’ ont-elles conduit à un relèvement significatif des régimes de croissance à long terme ?
  • enfin, la ‘bonne gouvernance’, qui est effectivement un puissant facteur de confiance à l’œuvre dans les pays développés, est-elle l’unique moyen de générer de la confiance pour tous les pays, quelles que soient leur ressources, leur histoire, leur dynamique ?

Ces interrogations nous amènent à ouvrir notre réflexion sur les processus mêmes de transition institutionnelle menant au décollage économique, processus marqués par des ruptures profondes dans les modes d’organisation des systèmes politiques, économiques et sociaux, ainsi que dans les comportements des individus. Nous esquissons alors des pistes théoriques pour penser le développement à partir des idées de rupture et de résistance au changement.

Pour ce faire, nous combinons la recherche de nouveaux concepts aptes à mieux appréhender le processus du développement avec une approche empirique adossée à l’exploitation d’une base de données originale, « Profils Institutionnels », évaluant les caractéristiques institutionnelles de 85 pays en développement et développés. La présentation détaillée de la base est accessible dans un document de travail (Meisel et Ould Aoudia, 2007) disponible sur le site du CEPII (www.cepii.fr) et sur celui de l’AFD (www.afd.fr).

Nos travaux s’inscrivent dans une série de réflexions critiques sur l’analyse standard portée sur les pays en développement, notamment celles de Mushtaq Khan (2004, 2006) et de North, Wallis, Webb et Weingast (2006 et 2007), proposant une vision radicalement différente du fonctionnement des sociétés en général, et des sociétés en développement en particulier.

Au plan de la théorie économique, l’ensemble de ces travaux, y compris les nôtres, procèdent d’une approche liant indissolublement le fonctionnement des systèmes économique et politique, et ce, à tous les niveaux de développement. Appliquée aux pays en développement, cette démarche ouvre des voies nouvelles, à l’heure où le paradigme dominant du développement est contesté par les succès de pays qui s’en sont démarqués.

 

Définition des concepts utilisés dans ce document

Les institutions de gouvernance recouvrent, d’après les Institutions Financières Internationales, les institutions de sécurisation des droits individuels et de régulation des marchés, ainsi que le fonctionnement des administrations publiques et du système politique.

Notre démarche consiste à tester la pertinence de la priorité accordée aux politiques de gouvernance pour le développement, à l’aune de la croissance de long terme. Elle nous conduit à distinguer la croissance économique du développement. Le développement est avant tout un processus de transformation des institutions (le changement institutionnel). Il résulte des effets conjugués de nombreux facteurs économiques, démographiques, politiques et sociaux. Il implique, par définition, une mutation profonde des systèmes de régulation des groupes humains. Le changement institutionnel se produit à une échelle de temps qui n’est ni celle de la conjoncture, ni celle de l’histoire longue. C’est l’échelle du moyen-long terme, à laquelle les ruptures économiques et sociales caractéristiques d’une mutation capitaliste se sont opérées dans les pays qui ont entamé leur décollage économique au cours de la seconde moitié du XXème siècle.

Nous cherchons à élucider les liens entre changement institutionnel et croissance. Par croissance économique, nous nous intéressons à la croissance du PIB par tête de moyen-long terme. Parmi les facteurs institutionnels de la croissance, nous concentrons notre analyse sur les facteurs institutionnels spécifiques au décollage économique (accélération durable de la croissance des pays en développement). Ce décollage combine gains de productivité et amélioration des conditions de vie sur le moyen-long terme. C’est dans cette phase de décollage que les ruptures institutionnelles les plus profondes sont engagées (changement de paradigme).

Nous distinguons le décollage du rattrapage économique, qui concerne les pays ayant déjà procédé à leur décollage et sont engagés dans une phase de convergence soutenue de leur niveau de revenu par tête avec celui des pays développés.

Nous distinguons enfin les fonctions institutionnelles, universelles et atemporelles (comme le fait de produire de la confiance, de préserver l’ordre et la sécurité dans la société…) des arrangements institutionnels (ou formes institutionnelles) qui prennent des visages différentes selon les pays, selon leur niveau de développement, leur histoire…

 Nos travaux débouchent sur les principales conclusions suivantes :

1/ la ‘bonne gouvernance’ est effectivement un facteur clé d’établissement de la confiance dans les pays développés, procurant, via le respect des règles formelles, un niveau élevé de sécurité des transactions à un niveau systémique. C’est cette sécurité qui procure à son tour un avantage décisif dans la capacité d’une société à produire de la richesse.

2/ comme toutes les sociétés depuis des milliers d’années, les sociétés en développement fonctionnent avec un mode de production de la confiance fondé sur les liens personnels. Mais la transition démographique, l’urbanisation croissante, engagent inéluctablement ces sociétés dans un processus de dépersonnalisation des relations sociales. Cette dépersonnalisation sape les facteurs traditionnels de production de confiance dans ces sociétés.

3/ les sociétés développées fonctionnent sur un mode de production de confiance radicalement différent, puisqu’il est fondé sur des règles impersonnelles qui s’appliquent à tous en faisant abstraction des caractéristiques intrinsèques de chaque individu : les institutions sont ainsi détachées des personnes. Ce détachement, fruit d’une longue élaboration de règles formalisées, assure une confiance élevée dans le respect des règles et ce, à un niveau systémique.

4/ dans les sociétés en développement, le mouvement de dépersonnalisation des règles n’entraîne pas spontanément le basculement vers le mode de production de confiance des pays développés. Se crée ainsi un ‘entre-deux’ où le facteur de production de confiance antérieurement prédominant ne fonctionne plus, tandis que celui des pays développés n’est pas institué.

5/ les mesures de ‘bonne gouvernance’ préconisées visent à instaurer le mode de production de confiance à l’œuvre dans les pays développés. Elles reviennent, de fait, à prescrire la formalisation des institutions (des règles) et à leur application universelle (détachée des personnes).

6/ la transposition de cette démarche de formalisation impersonnelle des règles dans les pays à faible niveau de revenu ne fonctionne pas. Les résistances aux risques de déstabilisation des ordres sociaux qu’elle entraîne constituent des obstacles insurmontables à court-moyen terme. Désirable en soi, elle n’est pas applicable dans ces conditions : c’est ce qui explique que la relation entre ‘bonne gouvernance’ et croissance soit si faible, et que les programmes de soutien à cette ‘bonne gouvernance’ provoquent si peu d’effets.

7/ les pays en phase de décollage économique ont mis en place un autre dispositif de création de confiance, la plupart du temps organisé autour d’un Etat-stratège qui assure, sur un mode spécifique à chacun de ces pays, les fonctions de coordination des acteurs et de sécurisation de leurs anticipations : ces fonctions sont synthétisées dans le concept de Monopole Focal de Gouvernance. Ces pays parviennent à amorcer un changement institutionnel qui implique des ruptures profondes des modes de régulation des systèmes sociaux, économiques et politiques.

8/ les pays qui ont expérimenté cette phase de décollage sur le moyen-long terme ont accumulé suffisamment de ressources et d’expérience économique y compris sur les marchés mondiaux pour s’engager dans un processus de rattrapage des niveaux de vie des pays développés. Leurs mutations institutionnelles portent alors sur l’acquisition, à leur rythme, des caractéristiques institutionnelles des pays développés (formalisation et ouverture du système de régulation sociale antérieur).

9/ de ces résultats, un cheminement institutionnel émerge, fonction du dynamisme économique des pays : des pays en développement à faible croissance vers les pays en développement qui ont amorcé leur décollage économique, puis de ceux-ci vers les pays développés (rattrapage économique).

10/ se dessine ainsi un nouveau concept élargi de gouvernance, la ‘gouvernance pour le développement’, qui englobe les différents arrangements institutionnels produisant de la confiance selon le niveau de revenu des pays et la dynamique d’ouverture à de nouveaux acteurs. Cette ouverture du système de régulation se décline sur les plans économique (élargissement des capacités d’entrée sur le marché à de nouveaux acteurs), social (rôle accru du mérite) et politique (démocratie). Nous sommes ainsi en mesure de définir ce que sont de ‘bonnes institutions’ sur un registre non normatif : celles qui assurent durablement la confiance entre agents, entre agents et organisations (Etat, entreprises…).

11/ de cette nouvelle définition de la gouvernance directement tirée de son lien avec la croissance, nous passons à sa mesure, en proposant un ensemble d’indicateurs de ‘gouvernance pour le développement’ reprenant l’ensemble des éléments constitutifs de la production de confiance (Monopole Focal de Gouvernance, Formalisation des règles) et ceux qui traitent de l’Ouverture du système de régulation.

[le texte complet est accessible sur Internet à partir de son titre]

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